Замонавий ҳуқуқий давлат қуриш жараёнида давлат бошқаруви органлари ва қабул қилинаётган маъмурий ҳужжат ёки амалга оширилаётган маъмурий ҳаракат ўзига қаратилган шахс ҳамда ҳуқуқлари ва қонуний манфаатларига маъмурий ҳужжат ёки маъмурий ҳаракат дахлдор бўлган ёхуд дахлдор бўлиши мумкин бўлган шахс ўртасидаги муносабатларни қонун устуворлиги асосида тартибга солиш устувор вазифа ҳисобланади. Ушбу муносабатларнинг асосий ҳуқуқий инструменти бу маъмурий ҳужжатдир.

Бугунги кунда маъмурий ҳуқуқ соҳасидаги ислоҳотлар, хусусан, маъмурий органларнинг дискрецион ваколатларини чеклаш ва жисмоний ҳамда юридик шахсларнинг ҳуқуқий ҳимоясини кучайтириш масалалари бевосита маъмурий ҳужжатнинг ҳуқуқий табиатини чуқур англашни тақозо этмоқда.

Бошқа ҳуқуқ тармоқларига нисбатан маъмурий ҳуқуқ соҳасида маъмурий ҳужжатлар тушунчасига жуда кўп дуч келинади. Бунинг сабаби шундаки, маъмурий ҳужжатлар фуқаролар ва юридик шахсларнинг кундалик ҳаётида доимий равишда учраб туради. Масалан, лицензия бериш, турли рухсатномаларни расмийлаштириш, нотариал тасдиқлаш билан боғлиқ айрим давлат-ҳокимияти хусусиятига эга қарорлар маъмурий ҳужжатлар жумласига киради. Шу жиҳатдан маъмурий ҳужжат нафақат назарий, балки амалий жиҳатдан ҳам муҳим ҳуқуқий институтдир.

Маъмурий ҳужжатнинг бошқа ҳужжатлардан фарқли жиҳатлари, ўзига хос хусусиятлари ва ҳуқуқий табиати узоқ вақт давомида илмий мунозараларга сабаб бўлиб келган. Айниқса, маъмурий ҳужжат ва маъмурий акт тушунчаларининг ўзаро нисбати, маъмурий ҳужжатнинг шакли, уни қабул қилиш тартиби, мазмунига қўйиладиган талаблар каби масалалар маъмурий ҳуқуқ назариясининг долзарб йўналишларидан бири ҳисобланади.

Ўзбекистонда бу борадаги ҳуқуқий тартибга солиш 2018 йил 8 январда қабул қилинган “Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида” ги Қонун билан янги босқичга кўтарилди. Мазкур қонун маъмурий ҳужжатларнинг ҳуқуқий мақоми, уларни қабул қилиш, ўзгартириш, бекор қилиш ва ҳақиқий эмас деб топиш билан боғлиқ масалаларни аниқ белгилаб берди. Шу сабабли ушбу мақолада маъмурий ҳужжат тушунчаси ва унинг ҳуқуқий табиатига оид назарий қарашларни миллий ва хорижий тажриба асосида таҳлил қилиш мақсад қилиб қўйилади.

Ўзбекистон Республикасининг “Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида” ги Қонуни 4-моддасига кўра, маъмурий ҳужжат - маъмурий органнинг оммавий-ҳуқуқий муносабатларни юзага келтиришга, ўзгартиришга ёки тугатишга қаратилган ҳамда айрим жисмоний ёки юридик шахслар учун ёхуд муайян хусусий белгиларига кўра ажратиладиган шахслар гуруҳи учун ҳуқуқий оқибатлар келтириб чиқарувчи таъсир чорасидир.

Мазкур таъриф маъмурий ҳужжатнинг бир нечта асосий белгиларини ўзида мужассам этади. Биринчидан, маъмурий ҳужжатни фақат маъмурий орган қабул қилади. Иккинчидан, у оммавий-ҳуқуқий муносабатлар доирасида юзага келади. Учинчидан, у индивидуал ёки аниқ белгиланган шахслар гуруҳига қаратилган бўлади. Тўртинчидан, бундай ҳужжат албатта ҳуқуқий оқибатлар келтириб чиқариши керак. Демак, маъмурий ҳужжат оддий ташкилий ҳужжат эмас, балки давлат бошқарувининг ҳуқуқий воситаси сифатида намоён бўлади. У давлат органи иродасининг ташқи ифодаси бўлиб, муайян шахсга нисбатан ҳуқуқий ҳолатни юзага келтиради, ўзгартиради ёки тугатади.

Маъмурий ҳужжатнинг амалий мисолларига ер участкасини ажратиш ёки олиб қўйиш тўғрисидаги қарорлар, тадбиркорлик фаолиятини амалга ошириш учун лицензия бериш, васий ёки ҳомий тайинлаш, қурилиш учун рухсатнома бериш, айрим ҳолларда фуқарони маълум давлат хизматларидан фойдаланиш имконини берувчи қарорларни киритиш мумкин.

Маъмурий ҳужжат тушьунчасини тўлиқ очиб бериш учун, аввало, маъмурий тартиб-таомиллар тушьунчасига мурожаат қилиш зарур. Чунки маъмурий ҳужжат аксарият ҳолларда айнан маъмурий тартиб-таомил якуни сифатида вужудга келади.

Бу борада ҳуқуқшунос олимлар томонидан турли таърифлар берилган. Жумладан, С.З. Женетел маъмурий тартиб-таомилларни фуқароларнинг оммавий маъмурият билан ўзаро муносабатларида уларнинг ҳуқуқ, эркинлик ва қонуний манфаатларини рўёбга чиқаришга хизмат қилувчи муносабатлар сифатида изоҳлайди.

Й.А.Тихомиров эса маъмурий тартиб-таомилларни манфаатдор шахсларнинг ҳуқуқ ва қонуний манфаатларини таъминлайдиган процессуал фаолият деб баҳолайди. О.В. Морозова фикрича, маъмурий тартиб-таомиллар фуқаро ва ташкилотларнинг конституциявий ҳуқуқларини амалга оширишга хизмат қилувчи махсус мазмундаги процессуал муносабатлардир. Мазкур ёндашувлар шуни кўрсатадики, маъмурий тартиб-таомил фақат маъмурий органнинг ички фаолияти эмас, балки шахснинг ҳуқуқларини рўёбга чиқаришга қаратилган ҳуқуқий механизмдир. Шундан келиб чиқиб айтиш мумкинки, маъмурий ҳужжат маъмурий тартиб-таомилнинг асосий якуний натижаси сифатида намоён бўлади.

Айрим давлатлар, хусусан Япония қонунчилигида маъмурий тартиб-таомиллар асосан маъмурий ҳужжатни қабул қилиш билан боғлиқ ижобий маъмурий-ҳуқуқий тартибга солиш масалалари билан чекланади. Бу эса маъмурий ҳужжатнинг маъмурий процедуралардаги марказий ўрнини яна бир бор тасдиқлайди.

Маъмурий ҳужжат тушунчаси дастлаб Франция ҳуқуқида шаклланиб, кейинчалик континентал ҳуқуқий оилага мансуб давлатлар томонидан қабул қилинган. Француз ҳуқуқида маъмурий ҳужжат давлат бошқаруви фаолиятининг юридик натижаси сифатида талқин этилган бўлса, Германия ҳуқуқида ушбу институт янада пухта назарий ва норматив асосга эга бўлди.

Германияда Иккинчи жаҳон урушига қадар маъмурий ҳужжатнинг ягона норматив концепцияси мавжуд бўлмаган. Бунинг ўрнига қонун, буйруқ, қарор, рухсатнома ва бошқа шу каби алоҳида ҳуқуқий шакллар қўлланган. Кейинчалик маъмурий ҳужжат тушунчаси умумлаштирилиб, давлат бошқаруви органи томонидан муайян муносабатга нисбатан қабул қилинадиган индивидуал ҳуқуқий чора сифатида шаклланди.

Германия Федератив Республикаси маъмурий қонунчилигида маъмурий ҳужжатнинг мавжудлигини кўрсатувчи олтита асосий белги ажратилган:

биринчидан, чора маъмурий орган томонидан амалга оширилиши;

иккинчидан, у ҳокимият кучига эга бўлиши;

учинчидан, оммавий ҳуқуқий характерга эга бўлиши;

тўртинчидан, тартибга солишга қаратилган бўлиши;

бешинчидан, муайян иш бўйича қабул қилиниши;

олтинчидан, ташқи ҳуқуқий ҳаракатга қаратилган бўлиши.

Мазкур мезонлар маъмурий ҳужжатнинг ҳуқуқий табиатини чуқурроқ англашга ёрдам беради. Хусусан, “ҳокимият кучи” белгиси шуни англатадики, маъмурий орган маъмурий ҳужжатни бир томонлама тартибда қабул қилади ва бунда у авторитетли ҳаракат қилади. Бу хусусият маъмурий ҳужжатни оммавий-ҳуқуқий шартномалардан фарқлашда муҳим аҳамиятга эга.

Россия ва айрим МДҲ давлатлари ҳуқуқий тизимида эса “маъмурий ҳужжат”дан кўра “маъмурий акт” тушунчаси кенгроқ қўлланади. Бунинг сабаби шундаки, маъмурий акт фақат ёзма қарорлар билан чекланиб қолмай, турли ҳаракатлар, шартли белгилар, рухсат берувчи хатти-ҳаракатлар ва бошқа ташқи ифодаларни ҳам қамраб олади. Масалан, Германияда йўл белгиларига ҳам маъмурий акт сифатида қаралади.

Ўзбекистон маъмурий қонунчилигига кўра, маъмурий ҳужжат, одатда, ёзма шаклда қабул қилинади. “Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида”ги Қонуннинг 52-моддасига биноан маъмурий ҳужжат ёзма шаклда қабул қилинади. Шу билан бирга, қонун ҳужжатларида маъмурий ҳужжат бошқа шаклда, жумладан бошқа тегишли ҳужжатни бериш ёки муайян ҳаракатларни амалга ошириш йўли билан қабул қилиниши мумкинлиги ҳам назарда тутилган. Мазкур қоида шуни кўрсатадики, миллий қонунчилик маъмурий ҳужжатнинг ёзма шаклига устуворлик берса-да, унинг бошқа шаклларда ҳам ифодаланишини мутлақо инкор этмайди. Бу жиҳат халқаро тажриба билан ҳамоҳангдир. Чунки Германия, Россия ва бошқа кўплаб давлатларда маъмурий акт фақат ёзма ҳужжат билан боғланмайди.

Қонуннинг 53-моддасига мувофиқ, маъмурий ҳужжат қонуний, асосланган, адолатли, аниқ ва тушунарли бўлиши керак. Шунингдек, унда қуйидагилар кўрсатилиши лозим:

маъмурий ҳужжатнинг номи ва қабул қилинган санаси;

уни қабул қилган маъмурий органнинг номи ва жойлашган ери;

маъмурий иш юритиш иштирокчилари ҳақидаги ахборот;

ҳал қилинаётган масаланинг тавсифи;

маъмурий ҳужжатнинг асослари;

қабул қилинган қарорнинг мазмуни;

шикоят қилиш муддати ва тартиби;

маъмурий ҳужжатни қабул қилган мансабдор шахснинг лавозими, исми ва фамилияси.

Мазкур талаблар маъмурий ҳужжатнинг ҳуқуқий сифати ва процессуал шаффофлигини таъминлайди. Айниқса, асослантирувчи қисмнинг мавжудлиги катта аҳамиятга эга. Чунки маъмурий орган қабул қилган қарорининг барча ҳақиқий ва юридик асосларини кўрсатиши шарт. У текширилмаган ёки иш юритиш материалларига қўшилмаган далилларга таяна олмайди.

Бундан ташқари, дискрецион ваколат асосида қабул қилинадиган маъмурий ҳужжатларга нисбатан қўшимча талаблар ҳам қўйилиши мумкин. Жумладан, бундай ҳужжатда ҳуқуқ ёки мажбуриятнинг кучга кириш ва тугаш муддати, муайян шартларнинг мавжудлиги, маъмурий органнинг ҳужжатни бекор қилиш ёки қўшимча фармойишлар бериш ҳуқуқини сақлаб қолиши тўғрисидаги изоҳлар киритилиши мумкин.

Маъмурий ҳужжат маъмурий ҳуқуқнинг энг муҳим институтларидан бири бўлиб, оммавий-ҳуқуқий муносабатларни индивидуал тартибга солиш воситаси сифатида намоён бўлади. У давлат органи томонидан қабул қилинадиган, муайян шахс ёки шахслар гуруҳи учун ҳуқуқий оқибатлар келтириб чиқарадиган ҳуқуқни қўллаш ҳужжатидир. 2018 йилда қабул қилинган “Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида”ги Қонун маъмурий ҳужжатнинг ҳуқуқий мақомини миллий қонунчиликда аниқ белгилаб берди. Мазкур қонун асосида маъмурий ҳужжатнинг тушунчаси, шакли, мазмунига қўйиладиган талаблар ва унинг устидан шикоят қилиш тартиби мустаҳкамланди.

Хорижий тажриба таҳлили шуни кўрсатадики, маъмурий ҳужжат институти, айниқса, Германия ва Франция ҳуқуқида чуқур назарий асосга эга. Шу билан бирга, маъмурий акт тушунчаси кўплаб ҳуқуқий тизимларда маъмурий ҳужжатдан кенгроқ маънода қўлланади. Ўзбекистон ҳуқуқий тизимида ҳам ушбу фарқни назарий жиҳатдан чуқурроқ ишлаб чиқиш мақсадга мувофиқдир.

Хулоса қилиб айтганда, маъмурий ҳужжат институтининг назарий ва амалий жиҳатдан такомиллашиб бориши Ўзбекистонда “ҳуқуқий давлат” тамойилини қарор топтиришда ва давлат органларининг фуқаролар олдидаги масъулиятини оширишда хизмат қилади.

Зебиниса Хакимова,
Мирзо Улуғбек туман адлия бўлими
Давлат хизматлари маркази директори